Oleh: M. Jehansyah Siregar, Ph.D, Tenaga Ahli Menteri Lingkungan Hidup dan Dosen SAPPK-ITB
KEBAKARAN Hutan dan Lahan atau Karhutla semakin membesar dan meluas di musim kemarau ini. Akibatnya, masyarakat di berbagai daerah sesak napas hingga korban berjatuhan. Terakhir, kita turut berduka atas jatuhnya korban jiwa dari BNPB. Diskusi pun terus digelar. Satu pertanyaan yang rasanya sangat sulit dijawab, mengapa kejadian yang sama terus berulang-ulang dan semakin parah? Penanganan yang dilakukan pemerintah pun tidak memberi harapan akan tuntas. Apa masalahnya sebenarnya?
Yang jelas, persoalan yang sulit diselesaikan itu, akar masalahnya selalu bersifat struktural dan sistemik. Namun solusinya hanya menangani gejala di permukaan saja.
Ketika Presiden memanggil ahli-ahli hutan dan gambut ke Istana, presiden heran. Mengapa korporasi yang sudah diwajibkan membangun embung, sekat kanal dan menara pengawas, mereka tidak memenuhinya? Lalu kesimpulannya, mereka akan ditindak tegas dan dibentuk badan baru. Pemerintah merespon dengan aksi-aksi penangkapan. Nah, disinilah awal kesalahan memetakan persoalan, yaitu melihat masalahnya pada soal teknis lahan gambut. Kemudian diikuti kegagalan asumsi regulasi. Pemerintah berasumsi bahwa dengan memperbanyak aturan “compliance system”, maka korporasi swasta otomatis patuh. Ternyata tidak demikian yang terjadi.
Karhutla itu masalah yang sistemik. Bukan soal musim kemarau, soal kayu kering dan bukan pula soal lahan gambut yang sulit dipadamkan. Bukan masalah terbakar atau dibakar. Akar masalah Karhutla di Indonesia ini jauh berada di dalam relung-relung tata lingkungan dan sumber daya alam yang tidak berkelanjutan (TLSDATB). Ada masalah sistem kelembagaan dan pengabaian konstitusi di sini.
Ini masalah negara yang sangat serius dalam eksploitasi sumber daya alam sejak di hulu. Akar masalah itu jangan dibiarkan, karena persoalan semakin kusut dan Karhutla menjadi ritual keterpurukan bangsa. Biang masalah tata kelola lingkungan ini harus dibenahi sejak dari akarnya.
Tampaknya ada semacam _cognitive constraint_ dari proses pembuatan kebijakan. Terutama terkait prinsip _principal-agent problem_ dalam tata kelola lingkungan hidup. Lahan konsesi perkebunan atau tambang itu letaknya di pedalaman dan luasnya jutaan hektar. Sangat jauh dari perkotaan tempat populasi penduduk berkumpul.
Pemerintah tidak punya kapasitas pengawasan untuk memastikan infrastruktur menara, embung dan parit tersebut dibangun dengan layak. Itulah alasannya mengapa urusan bumi, air dan kekayaan alam harus dikuasai dan dikelola oleh negara (Pasal 33). Namun aturan yang dipaksakan secara prosedural tetap berasumsi bahwa mereka patuh.
“Lowest Form of Control”
Bagaimana jika ternyata tujuan utamanya yang ada di balik itu semua adalah melepas otoritas negara mengelola kekayaan alam kepada swasta? Tentu saja ini tindakan yang mengkhianati konstitusi. Bagi swasta, mematuhi aturan lingkungan hidup adalah “cost” yang mengurangi “cuan”.
Jika sogokan lebih murah dibanding biaya infrastruktur fire-safety yang lengkap, maka korporasi cenderung abai. Kesimpulannya, kebijakan tidak sesuai dengan tujuan bisnis swasta, namun dipaksa. Itulah akar persoalan Karhutla ini. Pendelegasian ini sudah memudarkan fungsi pelayanan publik dan membebankan pengamanan kebakaran kepada swasta yang profit oriented.
Dengan kebijakan “lowest form of control” seperti ini, pemerintah sengaja membuka pintu bagi masuknya “state capture”. Entitas bisnis berpeluang menguasai aset-aset negara. Padahal Konstitusi tidak mengamanatkan seperti itu. Penyediaan lahan “siap tanam” dan “siap gali” seharusnya dilakukan oleh negara via BUMN-BUMN.
Di sektor properti, juga ada skema “private-direct” dalam bentuk izin lokasi, izin tata ruang dan lainnya. Akibatnya, korporasi mengabaikan kewajiban hunian berimbang, fasilitas sosial dan serah-terima prasarana. Padahal seharusnya pemerintah menyediakan “kawasan siap bangun” via BUMN sebagaimana amanat konstitusi.
Begitulah makna sejati Pasal 33 (3) UUD 1945 sebagai peraturan tertinggi. Namun dalam pelaksanaannya, klausul ini dikhianati oleh tindakan yang “mengarah ke makar pembangunan”. Akibatnya, pengawasan negara tumpul, karena konsesi hanya membuka ruang negosiasi. Selain abai sosial-lingkungan, korporasi memonopoli lahan yang sangat luas berikut kenaikan nilainya. Bahkan tanah-tanah adat dibenarkan untuk dirampas dengan mengerahkan aparat keamanan. Sedangkan negara hanya mendapat pajak yang kecil.
Kata "dikuasai oleh negara" menjadi sekadar "memberi izin". Pelintiran Pasal 33 inilah awal mula semua kerusakan lingkungan hidup. Sistem perizinan melahirkan perburuan rente yang besar, bahkan sebagai komoditas politik.
Mari kita tinjau Pasal 33 Ayat (3) UUD 1945. Selama ini, narasi dominan mereduksinya dengan membaca kata "dipergunakan" sebagai frasa pasif. Kekayaan alam boleh dimanfaatkan oleh siapa saja, termasuk swasta yang hasilnya toh untuk rakyat juga. Tapi itu bukan sekadar frasa pasif, melainkan sebuah perintah untuk negara agar menjadi aktor penguasa sekaligus pengelola utama. Mandat konstitusi agar bumi, air dan kekayaan alam “dikuasai dan dipergunakan” itu, memiliki subjek yang sama, yaitu Negara.
“Dikuasai” oleh negara dan “dipergunakan” juga oleh negara. Untuk itu, rekonstruksi “highest form of control” dari penafsiran Pasal 33 adalah suatu keharusan.
Praktik bernegara dan model pembangunan di Indonesia saat ini justru ada di tingkat paling rendah. Pemerintah hanya menyusun kebijakan, aturan dan urus perizinan sebagai instrumen utama. Lalu menyerahkan fungsi negara melalui pemberian izin-izin HGU, IUP, dan HPH/PBPH.
Tafsir Pasal 33 seharusnya menetapkan untuk mengelola di hulu tetap harus dipegang oleh entitas milik negara, yaitu BUMN. Konstruksi konstitusionalnya, Negara via Kementerian adalah Regulator dan Pengawas. Sedangkan Negara via BUMN sebagai “Master Developer” di tingkat hulu wajib melaksanakan amanah “dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat” dari Pasal 33 tersebut.
BUMN/BUMD/Otorita sebagai master developer tentu saja bukan menggantikan semua pelaku pembangunan. Mereka bertugas membangun infrastruktur dasar, tata ruang zonasi kawasan lindung, termasuk infrastruktur hidrologi gambut berupa sekat kanal, embung, menara dan sistem pemadam kebakaran. Setelah lahan terstruktur untuk siap tanam, barulah “joint operation” dibuka untuk swasta secara transparan.
Dengan skema ini, negara memegang kendali penuh atas tata kelola dan standar keselamatan lingkungan sebelum ekploitasi ekonomi dimulai. Pembukaan lahan perkebunan sawit misalnya, bisa dikendalikan secara efektif tidak merambah ke kawasan lindung lainnya.
Restorasi Fungsi Pencegahan di KLH
Nah, sekarang kembali ke soal Lingkungan Hidup. Mari kita soroti bidang Tata Lingkungan di Kementerian Lingkungan Hidup (KLH), yang memiliki mandat preventif. Logikanya, ketika Indonesia terus menerus dilanda bencana ekologis dahsyat seperti banjir bandang, kebakaran hutan dan lahan setiap tahun, ini konfirmasi adanya kegagalan fungsional di level pencegahan kerusakan lingkungan. Jelas sekali ada kelemahan “enforceability” hukum lingkungan. Instrumen seperti KLHS (Kajian Lingkungan Hidup Strategis), peta Daya Dukung dan Daya Tampung Lingkungan (DDTL) dan Analisis Mengenai Dampak Lingkungan (AMDAL) hanya jadi pelengkap administrasi.
Ketika KLH menyatakan bahwa sebuah wilayah DAS di hulu sudah berstatus “Jauh Melampaui Daya Dukung", kajian tersebut seringkali diabaikan. Akibatnya, KLH terjebak dalam birokrasi stempel tanpa verifikasi yang ketat terhadap kesiapan infrastruktur atau zonasi ekologis. Lalu, siapa yang mengabaikan dokumen Tata Lingkungan yang memberi indikasi hutan dan gambut sudah berstatus kritis? Merekalah kementerian sektor ekonomi ekstraktif seperti Kemenhut, ESDM, ATR/BPN, dan lainnya.
KOMENTAR ANDA