Oleh: Anthony Budiawan, Managing Director Political Economy and Policy Studies (PEPS)
INDONESIA menyelenggarakan pemilihan presiden secara langsung sejak 2004. Dasar konstitusionalnya ditetapkan melalui Perubahan Ketiga UUD 1945 pada 2001. UUD 1945 sendiri diubah empat kali, yaitu pada 1999, 2000, 2001, dan 2002. Sebelum pemilihan langsung diberlakukan, presiden dipilih atau ditetapkan oleh MPR. Abdurrahman Wahid menjadi presiden terakhir yang dipilih melalui pemungutan suara di MPR pada 1999, sedangkan wakil presiden Megawati Soekarnoputri ditetapkan oleh MPR sebagai presiden pada 23 Juli 2001 setelah pemberhentian Abdurrahman Wahid.
Pemilihan presiden langsung memang memberi kewenangan kepada rakyat menentukan sendiri presidennya. Meskipun demikian, pilihan tetap terbatas pada kandidat yang dicalonkan oleh partai politik. Di sisi lain, pemilihan presiden memerlukan biaya pencalonan dan kampanye sangat besar, membuat calon dan juga partai bergantung pada penyandang dana. Oleh karena itu, partai akan melirik calon yang mempunyai akses kepada penyandang dana.
Ketergantungan itu bertambah ketika pemilihan berlangsung dalam dua putaran. Setelah putaran pertama, partai yang calonnya gugur dan pemodal yang belum menentukan posisi dapat memusatkan dukungan kepada dua pasangan yang tersisa. Jeda waktu di antara kedua putaran kemudian menjadi periode konsolidasi kekuasaan, pembiayaan, dan pembagian kepentingan.
Penghapusan ambang batas pencalonan presiden oleh Mahkamah Konstitusi merupakan terobosan penting. Ketika ambang pencalonan ditetapkan paling sedikit 20 persen perolehan kursi DPR atau 25 persen suara sah nasional, partai yang tidak mencapai ambang tersebut tidak dapat mengusulkan calonnya sendiri. Partai harus bergabung dengan partai atau koalisi besar meskipun tidak sejalan dengan garis politiknya. Ketentuan ini mendorong perundingan kepentingan dan kartelisasi pencalonan yang memperkuat partitokrasi.
Putusan Nomor 62/PUU-XXII/2024 Mahkamah Konstitusi mengembalikan hak setiap partai peserta pemilu untuk mengusulkan pasangan calon. Akan tetapi, penghapusan ambang batas minimum belum otomatis mencegah partai-partai membentuk dua koalisi besar. Pilihan rakyat tetap dapat dibatasi menjadi dua pasangan calon saja apabila tidak ada pembatasan maksimum terhadap koalisi pencalonan dan tidak ada perubahan terhadap sistem dua putaran.
Sistem Dua Putaran Memperkuat Konsolidasi Partai dan Modal
Dalam putaran pertama, beberapa pasangan calon masih bersaing. Dana politik, jaringan partai, dukungan kepala daerah, organisasi pendukung, dan kelompok usaha juga tersebar. Setelah hasil putaran pertama diketahui dan tidak ada pasangan yang meraih lebih dari 50 persen suara, pilihan menyempit menjadi dua pasangan calon. Partai dan pemodal kemudian dapat menghitung peluang dengan lebih pasti dan memusatkan dukungan kepada salah satu finalis.
Partai yang calonnya gugur tidak hanya membawa pernyataan dukungan, tetapi juga membawa pengurus daerah, anggota legislatif, jaringan kepala daerah, relawan, akses media, serta kemampuan menggerakkan pemilih. Dukungan itu mempunyai nilai politik dan ekonomi. Karena itu, perpindahan dukungan mudah berubah menjadi perundingan mengenai jabatan kabinet, posisi di lembaga negara, proyek pemerintah, izin usaha, konsesi, atau pengaruh terhadap kebijakan.
Pemodal menghadapi perhitungan yang sama. Membiayai banyak calon pada putaran pertama mengandung risiko tinggi. Setelah tersisa dua pasangan, modal dapat dipusatkan kepada calon yang peluang menangnya lebih besar atau calon yang memberikan akses kebijakan lebih luas. Konsentrasi pembiayaan membuat politik uang, iklan, mobilisasi organisasi, penggunaan pengaruh ekonomi, dan pembentukan opini dapat dijalankan secara lebih terstruktur.
Dua putaran dengan demikian tidak hanya berfungsi mencari pemenang yang memperoleh lebih dari 50 persen suara. Sistem ini juga menyediakan waktu dan mekanisme bagi partai serta pemodal untuk menyusun kembali kekuatan setelah mengetahui hasil tahap pertama. Suara pemilih kepada pasangan yang gugur kemudian diperlakukan seolah-olah dapat dialihkan oleh pimpinan partai kepada salah satu finalis.
Mayoritas Putaran Kedua: Keterpaksaan Memilih dari Pilihan yang Dipersempit
Pembenaran utama sistem dua putaran adalah kebutuhan menghasilkan presiden dengan dukungan suara lebih dari 50 persen. Angka tersebut terlihat memberikan mandat mayoritas. Namun, dukungan pada putaran kedua berbeda dari dukungan pada putaran pertama.
Pada putaran pertama, pemilih memberikan suara kepada pasangan yang paling dikehendakinya. Pada putaran kedua, pemilih yang calon utamanya telah gugur harus memilih salah satu dari dua pasangan yang tersisa. Sebagian memilih karena mendukung salah satu finalis. Sebagian lainnya memilih calon yang dianggap lebih dapat diterima atau sekadar untuk mencegah lawannya menang. Perolehan lebih dari 50 persen karena itu merupakan mayoritas dalam pilihan yang telah dibatasi, bukan dukungan pilihan pertama mayoritas pemilih.
Sebaliknya, pasangan yang menang dengan 30 atau 35 persen dalam satu putaran tidak berarti ditolak oleh seluruh pemilih calon lain. Surat suara biasanya hanya mencatat pilihan pertama. Pemilih calon B, C, atau D dapat saja menerima calon A sebagai pilihan kedua. Karena preferensi kedua tidak dicatat, maka tidak dapat disimpulkan bahwa seluruh suara yang diberikan kepada calon lain merupakan penolakan terhadap pemenang.
Perbedaannya terletak pada dasar kemenangan. Sistem dua putaran memilih pasangan yang memperoleh mayoritas setelah pilihan dipersempit menjadi dua. Sistem satu putaran memilih pasangan yang memperoleh dukungan pilihan pertama paling banyak di antara seluruh calon. Keduanya menghasilkan legitimasi melalui aturan yang ditetapkan sebelum pemilu. Tidak ada alasan untuk menganggap hanya mayoritas hasil putaran kedua yang sah secara demokratis.
Pengalaman Indonesia Tidak Menunjukkan Perubahan Pemenang
Indonesia baru satu kali menyelenggarakan pilpres langsung dalam dua putaran, yaitu pada 2004. Pada putaran pertama, pasangan Susilo Bambang Yudhoyono-Jusuf Kalla memperoleh suara terbanyak, sekitar 33,57 persen. Pasangan tersebut kembali menang pada putaran kedua dengan sekitar 60,62 persen suara. Putaran kedua memperbesar perolehan suara pemenang, tetapi tidak mengubah posisi pemenang sejak putaran pertama.
Pilpres 2009 selesai dalam satu putaran karena pasangan pemenang memperoleh lebih dari 50 persen suara. Pilpres 2014 dan 2019 sejak awal hanya diikuti dua pasangan. Pilpres 2024 diikuti tiga pasangan, tetapi juga selesai dalam satu putaran karena pasangan pemenang memperoleh lebih dari 50 persen suara. Dengan demikian, pengalaman Indonesia belum menunjukkan bahwa putaran kedua pernah diperlukan untuk mengoreksi calon yang memperoleh suara terbanyak pada putaran pertama.
Pengalaman ini memang belum cukup untuk membuktikan bahwa pemenang putaran pertama akan selalu menang pada putaran kedua. Datanya hanya satu pemilu. Namun, pengalaman tersebut cukup untuk mempertanyakan manfaat tambahan putaran kedua bagi rakyat dibandingkan dengan biaya penyelenggaraan, konsolidasi modal, dan transaksi politik yang ditimbulkannya.
Mayoritas Putaran Kedua Mengukuhkan Pemenang Putaran Pertama
Artikel International IDEA pada 22 Februari 2018 mencatat 47 pilpres Amerika Latin yang mencapai putaran kedua sepanjang 1978–2017. Sebanyak 35 pemilihan, atau 74,5 persen, tetap dimenangi calon yang unggul pada putaran pertama.
Berdasarkan perhitungan penulis atas hasil resmi 15 pilpres yang mencapai putaran kedua sepanjang 2018–2024, jumlah keseluruhan menjadi 62 pemilihan. Sebanyak 41 pemilihan, atau 66,1 persen, tetap dimenangi calon yang unggul pada putaran pertama. Dengan demikian, dalam sekitar dua dari tiga kasus, putaran kedua tidak mengubah pemenang, tetapi hanya memperbesar persentase suara calon yang sudah unggul.
Preseden Pilpres Satu Putaran
KOMENTAR ANDA